В согласии с верховной властью. Как минимум с Александра II и его крестьянской реформы. Собственно именно к его времени бюрократия и формируется. До 1905 г. правила игры предполагали только подковерные интриги, поэтому были возможны внезапные падения тех или иных деятелей с поворотами в политике (Бунге и Витте), но далее в правила игры была включена обработка общественного мнения (т.к. обществу, т.е. образованным классам, включая привилегированные, позволено самоорганизовываться).
Слабость Столыпина в 1911 г. была только в том, что прежние союзники октябристы стали играть против него, а правый и националистический лагерь еще недостаточно размежевались, чтобы стало понятно, кто и как там его может поддерживать (примерно с 1909 г. он стал искать поддержки и у националистов, правые - противники, это да). Кроме того, сохранялись разногласия с Объединенным дворянством по вопросу местного самоуправления, т.к. дворянство хотело сохранить привилегии и в планируемой новой системе с мелкими земскими единицами (но по собственно преобразованиям крестьянского хозяйства у них была сходная точка зрения - развивать частную собственность). В этих условиях Столыпин, как понимаю, пытался сначала укрепить свою часть правительственного лагеря, подкапываясь под Коковцова (крестьянская реформа не была у того в приоритетах), т.к. из-за плохого состояния здоровья Столыпин не мог действовать по более публичной линии. (Ну, еще был фактор Витте извне правительства, но характер оппозиции его, помимо личной неприязни, был скорее либеральный - Витте был против чрезвычайщины, во всяком случае - потом по мемуарам).
) никто не мог.